与无名氏有法律上的直接利害关系方享有诉权

来源：中国保险报

本报记者 姚慧

近日，就民政部门代替无名氏起诉索赔死亡赔偿款项的案件，山东省菏泽市中级人民法院依法作出判决，支持了中国平安财产保险股份有限公司泰安中心支公司的上诉请求，驳回了被上诉人菏泽市牡丹区民政局救助管理站的起诉。据悉，此案是整个山东省法院系统首次改判驳回民政部门及其相关机构的起诉，有关人士指出，此案将对整个山东省同类案件的审判产生重大影响。

案情简介

2009年9月30日19时20分许，原审被告范先生驾驶鲁SF7168号小轿车行驶至菏泽市牡丹区沙土佳乐园购物广场门口处时，与一横过马路的无名女性发生碰撞，致其当场死亡。经公安机关交通管理部门认定，当事双方负事故的同等责任。事故处理期间，办案单位在《菏泽日报》上刊登了认尸启事。认尸公告满一年后，菏泽市牡丹区民政局救助管理站于2010年8月30日向菏泽市牡丹区人民政府提交了一份请示，请求指定该站代替无名氏家属保管死亡赔偿款项，区政府在请示上注明“同意”二字，并加盖了公章。同日，救助站向菏泽市牡丹区人民法院提起诉讼，要求被告平安财产保险公司和范先生承担死亡赔偿金和丧葬费。法院一审认为，依据《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十八条之规定，交通事故死亡人员身份无法认定的，交通事故责任人应当赔偿，赔偿费暂由县级以上人民政府指定的部门保管，待死亡人员身份确定后由其转交。死亡人员的身份应当按照城镇居民认定。遂判决：被告平安财产保险公司泰安中心支公司赔偿民政救助站死亡赔偿金11万元，超出限额部分由范先生按照责任比例承担。

被告平安财产保险公司泰安中心支公司不服，提起上诉称：民事诉讼中当事人欲取得原告资格，应当证明其与争议的法律关系有直接利害关系。依据国务院《城市流浪乞讨人员救助管理办法》，民政救助部门对城市流浪乞讨人员仅是承担临时性的救助职能，内容包括生活的救助和遣返等。事实证明，在整个查找无名氏家属的过程中，被上诉人毫无作为，原审判决所谓“待无名氏身份确定后由其转交，”无异于水中之花、镜中之月，没有任何制度保障。因此，原审判决名曰维护弱势群体，实为法官造法，并无维护受害人权益之实益。请求二审法院驳回被上诉人的起诉。

2011年7月9日，菏泽市中级人民法院开庭公开审理了此案。上诉人代理人、山东鹊华律师事务所胡春雨律师先后向法庭发表了6000余字的补充上诉意见和代理意见，指出：一、连续几年来，最高人民法院及有关高级人民法院均以不同形式一致规定对民政部门及相关机构的起诉不予支持，人民法院在审判实践中理应遵循上级人民法院的监督和指导，及时解决而非听任由不同法院同案异判造成的混乱执法局面。在民事审判中，地方法规不能取代民事诉讼法及其司法解释性文件的适用。二、被上诉人不能提起诉讼的根本原因在于，民政救助部门的设立限于临时性救助措施的提供，并未履行公民财产权的管理职能，我国民事诉讼法目前尚没有为之提供必要的公益诉讼制度平台。无论是法官造法还是行政机关自我扩张职权，均不符合基本的法制原则，且无益于救济受害人的实际效果，难免造成制度的混乱。对被上诉人提交的盖有区政府公章的批复，上诉人代理人要求重新质证，并指出：请示与批复均构成独立的行政行为，其行为的合法、有效必须符合一定的程序，符合一定的形式要件。对此，国务院《国家行政机关公文处理办法》作出了详细的规定。

庭审中，双方围绕民政救助部门有没有起诉资格、区政府的“批复”是否有效等一系列问题展开了激烈的辩论。

历经数月审理，案件最终以上诉人的胜诉告终。法院终审认为，依据法律和最高人民法院的有关司法解释、答复，受害人在伤害事故中死亡的，行使请求损害赔偿权利的主体应当是死亡受害人的近亲属，民政部门及其相关机构提起民事诉讼的法律依据不足。以此为由向人民法院起诉的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。被上诉人与本案没有直接利害关系，不具有程序意义上的诉权，遂作出裁定：撤销原判，驳回起诉。

分析

此类案件是我国近年来民事诉讼中的热点问题之一。对于民政部门及其相关机构有没有起诉资格，法律上争议很大，虽然最高人民法院有关庭室作出了若干答复、意见，但从全国范围看，很少有支持驳回起诉的判决。此案的慎重改判，将起到一定的判例示范作用。

对此，上诉人代理人胡春雨律师指出，社会之公益诚应得到道义的支持，但公益的维护是一个系统工程，并非仅凭一纸诉状便能实现。法制的要求是，诉讼活动只能依据法律展开，社会上之一般公益情感不能超越法律决定司法。归根结底，我国法律尚没有为被上诉人的诉讼提供必要的制度空间，人民法院只能根据立法执掌法律，公益的进步应交给立法的发展，而非法官善意的造法便可真正解决。例如，本案典型的情况是，被上诉人唯一采取的措施是向区政府提交了一份请示，对于如何妥善保管款项、有效查找无名氏家属这些关乎无名氏权利的实质内容，则没有任何制度依据。那么，法律上的保管只是一种临时性的劳务，其落脚点仍在于返还的过程，否则只是对占有的转移。而如果这笔财产只是被动的等待将来按照无主物处理，则法律已经有相关的程序。

胡春雨还指出，在诉讼实施过程中，原告代理人往往被授予对无名氏实体权利处分的特别授权，这种授权应当来源于委托单位对财产全面的管理、处分权能，而这种实体法上的权利显然又是不存在的。这都是民政部门提起诉讼先天不足的具体体现，是不可能仅凭开庭审理的方式便能够解决的。